《名家專欄》從國際法看ＥＣＦＡ的審議問題 / 李介

行政院會在通過兩岸經濟協議(ECFA)之後，立即送立法院審議。但ECFA送進立法院，到底該怎麼審議，不但是行政立法兩院間的難題，似乎也成為馬英九、王金平院長以及綠營間的難題。馬英九表明ECFA比照條約不能逐條審查，而行政院長吳敦義卻又表示，ECFA依嚴謹定義不是條約，但性質、樣貌、狀況又像條約，所以立法院雖有權否決，但卻不能修改。此種說法存在極大的法理矛盾。

　首先，依照立法院的議事程序，法律案或條約送到立法院審議，得先在院會完成一讀後交付委員會審查，完成審查後再送到院會完成二、三讀。如果是法律案，當然可能逐條審議並修改，完成三讀後逕交總統公佈生效。條約則在進行審議時，程序上必然得「逐條宣讀」，但由於條約(特別是多國間條約)是國家與國家間議定的結果，因此一國任意修改等於回到原先談判交涉的階段，因此條約案是「只能批准或否決，不能修正」。但兩國間的條約有時國會可以進行廣泛討論和修改，只是最終定案變成由外交部門重新與對手國談判交涉，而不是不經對手國批准即逕由總統公佈生效。這與法律案是不同的，但也是條約案審查的特例。

另一種情況是由行政部門先取得國會授權，再進行內容協議討論後，再與對手國談判交涉後簽署，由於已事前獲得國會討論協議內容，因此在未改變主要內容的情況下，雙方可經簽署後生效。以美國為例，當美國與他國簽署FTA時，有時是由行政部門先取得國會授權，再進行內容協議討論，最後以條約形式送回國會審議，此時國會只能決定批准與否，若國會不予批准通過，就須與對手國重啟談判。
基本上，一般國家簽署自由貿易協定（FTA）時，都是以國對國的國際條約形式，簽訂主體是外交部，且事後都須由國會批准通過，如美韓自由貿易協定即是，有些國家甚至需要由國民進行公民投票，待其通過後才能生效，如歐盟馬斯垂克條約即是。若是如此，由於我國的條約締結法草案還在立院二讀階段尚未通過，因此其簽署的適用法源是外交部行政命令的「條約及協定處理準則」，只有此種情況下國會的審議方式才是只能准或不准而不能修改條文的包裹表決。

然而，「條約及協定處理準則」第二條規定：「中央各機關或其授權之機構或團體與外國政府、國際組織或外國政府授權之機構簽訂條約或協定，依本準則之規定處理。」，所以如果援引「條約及協定處理準則」來處理ECFA，則簽署對造的中方即成為「外國政府、國際組織或外國政府授權之機構」，等於坐實「一邊一國」的法律基礎。因此，馬政府基於自身的兩岸定位主張，當然不敢主張ECFA是國對國的國際條約形式，不敢援引「條約及協定處理準則」來處理ECFA，結果讓ECFA的立法院審議變成四不像。

值得注意的是，馬政府強調依憲法、大法官329號解釋令認定ECFA不是條約，但卻又畏於民意而要交付立法院通過。離譜的是，既然要交付立法院通過，卻又不准立法院逐條審議，硬說ECFA是「長得像條約」的「準條約」，既不是國內法也不是預算，只可以否決而不能從中挑一條審議，此種說法存在極大的法理矛盾。如果馬政府認為ECFA不是條約，自然不援引「條約及協定處理準則」來處理ECFA，但依我國法律規章，沒有「條約及協定處理準則」以外的法律規定「協議」需要立法機關批准，也就是說將不是條約的ECFA交付立法院審議，是一種毫無法源根據自我矛盾的做法。

由於FTA（自由貿易協定）就是條約，而條約就是國對國的法律文件。就此而言，如果要立法院的審查只能是批准與否的包裹表決，那麼就乾脆大膽承認ECFA是條約，依據「條約及協定處理準則」來處理，由中華民國總統馬英九與中華人民共和國國家主席胡錦濤來簽署，不要畏首畏尾說什麼ECFA應該比照條約處理，再用任誰都不懂的「準條約」名詞來呼攏人民，逃避國會逐條審議的監督。