組織要先喬好

921大地震發生在國民黨執政的時期，但整個的重建，是在民進黨政府執政的時候完成，而其中許多的工作在我當副院長和院長時就持續再推動。整體歸納來看，政黨輪替以後，整個重建工作大幅改變，不改變絕對做不好。原因是當時921大地震發生後，國民黨所採取的策略是「以常應變」，以常態組織想辦法來處理大災變，這樣絕對做不好，以常只能應常，以變才能應變。原本的組織設計有問題，他們把層次拉高，召集人院長、副召集人副院長並兼執行長，當時是蕭萬長與劉兆玄，下面再分組，每一組的組長都是由部會首長兼任。所以說，用常態組織、用兼職、用台北觀點來處理921的重建，當然不可能做好。
阿扁總統要我做副院長時，我就到災區實地瞭解狀況。當時民怨四起，綜合各種狀況，我認為重建的組織、策略一定要調整。因此，建議建立專業、專責的組織，執行長要專責、七個業務處也專責，這樣去進行重建，整個工作的推動才比較順。組織調整前，重建區有很多意見領袖要找執行長，行政院副院長那麼忙哪裡找得到，災民要找經濟組的組長，當時由經建會江丙坤主委兼，怎麼找得到，所以我全面做調整。520上任，6月1日重建會就掛牌，一開始就把它喬好，因為組織本身是非常重要。

有好的組織更要有好的人

組織健全，有好的人更重要，尤其執行長最重要。我任內總共三個執行長，第一個是黃榮村，當時是我當行政院副院長時向陳總統推薦的。921大地震發生後，黃榮村就很積極參與重建，而且對人文素養、對教育非常重視，所以找他來。我擔任院長時黃榮村當教育部長，執行長換陳錦煌先生。陳錦煌是從新港社區總體營造出身，對基層、對災區非常瞭解，是一位非常熱心的紳士。最後的階段，也就是工程要完工、驗收的階段。工程不但要有品質，更要如期完成，需要由有工程背景的人來收尾，所以我跟阿扁總統建議一定要找郭瑤琪。郭瑤琪鐵面無私、擇善固執，執行力非常好，才能夠把重建工作順利的完成，這三位執行長各有各的專長，也有各自階段性的任務，整體表現非常的好，我們非常幸運有好的組織，更有好的執行長。
另外，921重建也引進許多新的作法，也就是說透過一些機制讓民間的力量能夠納進來。譬如：住屋重建，我們有善用921震災重建基金會，董事長是殷琪，執行長是謝志誠，我們讓一些有專業、有熱情的人能夠充分發揮。又例如林盛豐後來去做副執行長，對學校要蓋的好，景觀要漂亮，找他就對了，他做的也非常有成就感。同時，李遠哲院長也非常關心，也給予許多的協助。建立好的組織、善用人才、積極引進民間資源，這是921重建能夠成功非常重要的關鍵，也是最寶貴的經驗。

1、您當時是以什麼樣的心情去接921重建會執行長的工作？

答：921大地震時，我處於退休狀態。當時有學者發起認養災區的工作，包括：都計學會的賀陳旦和我先生，當時認養國姓鄉建物損壞的評估，帶著學生去做調查。執政後，擔任總統府公共事務室主任，每年921都有人來夜宿總統府，印象很深刻。有一年農曆春節陪阿扁總統回台南老家過年，在回程的飛機上向總統報告，如果有機會希望能到重建區去服務，當時總統並沒有說什麼。之後，到行政院擔任政務委員兼公程會主委，也是行政院災防會的副主委兼執行長。有一天游院長說不要再兼災防會的執行長，請我以政務委員的身分到重建區幫忙處理住宅重建的工作。再過幾天，游院長正式通知我要我去接921重建會執行長。原本只是從旁協助到負起全責，我並沒有想太多，只知道任務會很艱鉅，但也會很有意義，很有挑戰性。

2、當時您遭遇最困難的挑戰是什麼？而最滿意的工作又是什麼？

答：我是重建會第3任，也是最後一任的執行長。每個階段有每個階段的任務與工作，大家也很努力。也就是說，簡單的問題、好處理的事，輪不到我來做，老早就解決了，剩下來的都是有爭議，複雜的疑難雜症。一上任，是有關11個公有建築物工程延宕的問題，包括鄉鎮公所、鄉鎮圖書館等，一直沒有進度，總統非常關心也很生氣。去瞭解後，才知道不是沒有錢，工程也沒問題，而是地方政治相互角力，要蓋在哪裡沒有辦法達成共識。最後，我把11件工程的進度表定下來並報到行政院，然後跟地方首長懇談，跟他們說如果不能照這個進度表走，表示沒有急迫性，經費就要收回並挪到更有需要的地方，這樣才把事情解決。當然外界有許多批評，但院長和總統非常支持，如果沒有他們的支持，十個郭瑤琪都不夠用。
另外是安定彎隧道工程，這是通往溪頭、杉林溪的道路，依據道路的性質是屬於縣道，連省道都談不上。因為工程特殊，我特別請國道新建工程局來幫忙，鄭文隆局長也一口答應，去勘查的時候，鄭局長差一點摔到山下去。當時規劃兩個案，一個是照過去的方法，另一個用新的方法，簡單的說，要用新的方法就是要有人扛責任。第二案比第一案快三個月，做簡報的時候，當地的民眾反應，3個月對公家機關來說可能不算什麼，但對商家能快一天都有很大的意義，我當場裁示採第二案。之後，跟總統報告說工程預計10底完工，總統說921和10月底，只差一個月，再趕一趕，921當天通車不是更有意義。結果鄭局長把包商找來，開了一瓶老酒，一人一杯，乾了就算說定再提前一個月，其他的酒等通車的時候再喝。當時機具都用直昇機吊進去，過年也繼續趕工，當地的民眾非常感動，就這樣子搶通。

3、台灣是一個多災害的國家，對災後重建，您可以提供哪些的建議？

答：當然，921重建還有很多的故事，對於災後重建總的來講：維生系統，水、電、通信、交通要儘快恢復。生活重建，包括：社工團體、民間資源要全面導入，受災民眾是需要長期陪伴。產業的重建，要結合地方產業與地方民眾的特色，要以能提供當地民眾工作機會為優先。重建工作要把減災、避災的觀念與措施納入。
台灣是一個多天然災害的國家，減災、避災、救災和重建是互為循環的，減災、避災的準備工作做得好，救災和重建的需要就減少，而在重建時能融入減災、避災的觀念與要求也一樣的重要。這些原則我們在921重建的時候積極的去實踐，更希望對所有救災重建工作也能有參考的價值。

「八八水災」讓全民見識到馬政府與劉內閣的無能，而新流感的疫情更可能是另一場人禍與災難的開始。《蓬萊島雜誌.net》特地專訪了游錫堃前院長，針對防災救災、防疫、政府危機處理、921重建，以及地方政府區域重劃等議題，提供他的意見，分享他的經驗。訪談全文將分兩期刊登，以下是第一部分的內容。

1、 談到防災救災，「八掌溪事件」是一個非常重要的分水嶺，因為發生這樣的慘劇，才催生「行政院國家搜救指揮中心」的成立，但您卻付出「辭職下台」的代價。事實上，錯不在您，責任也不在您，當時請辭的心情如何？是否感到委屈或怨懟？

答：

首先要講我沒有委屈，只有光榮沒有委屈，我覺得我是光榮下台。當時民進黨政府剛就職，我也才上任67天。民進黨的團隊與國民黨的團隊不同，民進黨是有團隊意識與精神。當時事情發生，陳總統領導的執政團隊遇到很大的危機，雖然責任不在我這裡，但我可以為這個團隊平息危機，我感到這是我的光榮。

八掌溪中有四個人需要救援，最後等於沒有去救。媒體拍攝很久，最後看著他們被水沖走。論權責，我做過縣長，這是縣政府的責任。當縣政府沒做或做不好，認真講，內政部、中央需要發揮領導力。那時候，不管軍方也好、消防也好，我們才剛就任，相關的螺絲還沒有鎖緊。當時是週末假日，我整天在921重建區視察，沒有看電視，完全不知道。秘書打電話跟我講，這個事情很嚴重，沒有處理好會出事情，結果悲劇就發生了。

第二天禮拜一早上八點半，唐飛院長召開一個緊急會議，檢討海鷗直昇機為什麼沒有去救，一路追究執行的細節，結果發現國軍沒有什麼可以追究，唐飛院長就說由他來辭，我一聽到院長說要辭，馬上寫一個紙條表示由我來辭。所以原本一開始我就表示要辭，後來需要有人負責下台，就由我來辭。我不辭，唐飛院長就要辭，整個事情就是這樣。

2、 這一次「八八水災」，不只國內媒體，連外國媒體也大加撻伐，這是過去從來沒有過的事情，逼得馬英九總統必須為一次颱風的救災工作，舉行國內、外記者會，不斷鞠躬道歉，馬政府與劉內閣到底出了什麼問題？

答：

針對一個災害，可以分成三部分：防災、救災、重建。「災害防救法」的內容也差不多就是這些。但做一個領導者，不單只是看他們對防災、救災和重建工作的安排，更重要是他們的心態，沒有同理心。如果沒有同理心、沒有領導力，就算對防災、救災有他們的看法，但絕對做不好。

第一，他們與災區距離太遠，只有台北觀點，冷氣房決策，不知道災民在想什麼。劉內閣包括院長、副院長、秘書長三個人，沒有一個是選舉出身。我過去在處理相關人事，一定找瞭解民間，或有社會運動經驗，至少要選舉過。除了我是地方選舉出身，副院長和秘書長其中一定要有一個選舉過。譬如：葉菊蘭與葉國興，林信義與劉世芳、李應元，這就是一種搭配。行政院，包括馬總統都只有台北市的觀點，台北市資源得天獨厚，能夠獨立自主，不知道其他地方到底是怎樣，也不知道一般老百姓、弱勢、農民、工人、鄉村和偏遠地區的原住民，生活是多麼艱苦，他們完全無法體會，他們的心態是沒有同理心，是貴族的心態、是權貴、掌權者、統治者的心態，當然不瞭解一般民眾的想法。

第二，除了心態，他們的領導能力也有問題。譬如說，馬總統最起碼要知道他的職權是什麼，他的角色是什麼。身為總統他所得到的資訊是最齊全，一般的縣市長是不可能有的，所以他的判斷和洞察力，是任何人都不及。當重大災害發生，總統最有能力指揮全局，但馬英九的領導力是有問題。行政院長是總統任命的，不論是總統與院長，或雙方的幕僚都要密切保持聯繫，請院長和縣市長直接聯繫，或由總統直接打電話給縣市長。過去阿扁總統都直接打電話給縣市長，我也打，蘇嘉全部長也打，不同的時間打，交代的內容、任務也不同，大家分層負責。

總統身為國家領導人是去關心、去瞭解。行政院長、部長則是要執行。有一次，農委會向我報告，尖石鄉土石流監測已經紅色警戒，村民要馬上撤離。我就打電話給鄭永金縣長，他跟我說鄉長、村長反對所以沒有辦法撤離。我就跟他講，我現在打電話給你，強制撤離這是法律的規定，如果不撤離發生事情你要負法律責任。我只講這樣，鄭縣長就知道，他就會去執行。因為我有打電話，如果以後要追究責任，縣長絕對閃不掉。

如果像馬英九所講的，地方主導，中央協助，如果地方不做，或做不到，中央就不管嗎？人民不願撤離，那給你公權力是要做什麼？如果只要民眾不肯，政府就不做，這個國家還像一個國家嗎？馬英九做總統又要做些什麼？簡單的說，馬政府的心態、領導力、執行力都有問題。「防災不足、救災不力」，重建現在還不知道。馬總統會變成這樣，這是因為他過去是權貴出身、是媒體寵兒，今天會造成這樣，馬英九就是被媒體寵壞。

第三、這次馬政府拒絕外援這是非常嚴重，全世界哪有一個國家拒絕外援。這也和台灣的開拓精神與價值觀不同。台灣是一個島嶼，早期先民來台開墾，大家都是同心協力，你家要蓋房子、嫁娶，大家都來幫忙，不但不收錢，還包紅包，這就是相挺。宜蘭有一結到五結、頭圍到四圍，大家都團結圍做伙，共同抵擋野獸、原住民，或是漳泉械鬥，就是要團結、互相照顧，台灣是這樣開拓起來。全世界除了極權國家，像北韓，還有過去的中國，才會拒絕外援。馬政府有這樣的舉動，外國人一定無法理解。再加上防災、救災做的這麼差，當然會遭到很嚴厲的批評。外國媒體的批評某種程度也反映當事國的態度，CNN的發言多少反映美國政府的感受。

3、 這次救災明顯感受到中央對不同政黨執政的縣市非常不友善，甚至刻意漠視、敵視。中央不但不主動關心地方災情，還指責縣市政府沒有即時通報求援，馬總統甚至還把過錯推給災民，您擔任行政院長期間，是如何與地方政府相處？又如何在立法院朝小野大的杯葛之下，完成基隆河整治等重大治水工程？

答：

這次防災、救災做不好，人說：「主帥無能、累死三軍」，馬總統或許不瞭解他這個總統，不光是中央，各縣市都要領導起來。因為心態的問題、領導力的問題，全部都怪別人。包括：怪天氣：天候不佳。怪地方：地方沒有主導。怪人民：民眾沒有撤離。怪前朝：都是民進黨執政留下來的。只會怪別人，不會檢討自己。防災、救災不但要有萬全準備、「寧過，勿不及」，更不能分藍綠，要團結一切能夠團結到的力量，過去我打電話或安排救災工作從來不分藍綠，就是希望大家都能做得好。

至於基隆河的整治，我就任院長的前一年，剛好是納莉風災，阿扁總統花整整一個禮拜到各地去視察，那時候我們執政已經超過一年，阿扁總統和張院長被罵到臭頭。我就任行政院長後，2月1日就任，2月2日安排去921重建區，2月3日原本要去看基隆河，當時台北縣副縣長林錫耀跟我說，你不要去看，你去會被人家罵死，納莉風災留下來的泥沙都還沒有疏浚。之後要求水利署先去整理，一直到2月28日我才去。去的時候聽簡報，才知道沒有整治計畫，之前的計畫是非常非常久以前的事，完全不能用。這是省政府應該做的事，結果都沒有做。我問計畫什麼時候可以出來，印象中說要到7月底。我一算水利署7月底，然後送經濟部、再送經建會，然後編預算，差不多就要年底了，預算就要編到明年。我說不行，計畫一定要趕快出來，一定要趕這一會期通過預算。

所以我說4月15日計畫要出來，經濟部、經建會給你們一個月的時間審查，這樣就到5月15日，也就是說預算要在5月底以前送到立法院。沒送還沒事情，一送我被立法院罵慘了。說哪有特別預算316億，在立法院會期結束前一個禮拜才送到，結果會期在6月6日就結束，也沒有審。之後，我們逼立法院召開臨時會，幾千名汐止的鄉親來立法院抗議，終於在7月的臨時會通過預算。當時非常冤枉，行政院被罵沒效能，這麼重要的預算到立法院休會前一個禮拜才送來，大家不知道這是我逼被出來的。

我上任的時候，特別重視兩件事，一件就是921重建，另外一件就是基隆河整治。當時的思考，2004年就要總統大選，這兩件事沒有做好，絕對會很難選。基隆河過去疏疏浚都是慢慢來，挖起來的泥沙堆到河道旁，汛期來，做大水，又全部沖回去河道，我說這種事絕對不允許再發生，一直催、一直趕，當時基隆河沿線都是怪手，逼他們7月底以前要全部疏浚完成，原來要求5月底，最後拖到7月底。疏浚後再施工，最後終於把整個基隆河的水患解決。汐止當時一坪有人說8萬，也有人說5萬，現在最其碼漲一倍，有的一坪要20幾萬。汐止市黃建清市長，好幾次託人送茶葉來給我。大湖鄉的南湖溪，2004年72水災，淹得非常嚴重，也是我們幫忙解決。民進黨政府下台後，大湖鄉長還送過兩次水果給我。台中縣的大里溪、旱溪、大坑溪也是在72水災後，不停趕工整治完成。

基隆河整治三年，預算316億，平均一年100億，一個第十河川局一年哪有辦法執行得了，水利署一年也才不過才做100億的工程，所以才有後來的8年800億。當時是將八個河川局調人來執行，而水利署長陳伸賢也非常配合，很有執行力，只要有交代，任務一定完成。

4、2000年政黨輪替後，接連發生象神、桃芝、納莉和敏督利等重大的風災、水災，而且災情一年比一年嚴重，災損與重建金額更不斷創新高，但是路斷了、堤防倒了，今年修好，明年颱風來又壞了，週而復始的這樣耗費國家資源，難道沒有更好的方法來面對這些天然災害？

答：

72水災之後，那時候是2004年，我就交代經建會研究出一份「國土復育條例」。當時的觀念，簡單的說就是溫室效應、氣候變遷、天災增強，再來921大地震後，很多地方都土石鬆動。我曾經算過大甲溪谷關沙土填高最起碼30公尺，一分鐘載一卡車的砂石，24小時不停，最起碼也要100年才能夠全部清運，所以中橫不封不行，不然就是修了斷，斷了再修，一再重複。為了一條路不斷投入鉅額的經費，對台灣整體一點好處都沒有，因此有了國土復育的觀念。

簡單的說，就是人不要與河川爭地、不要與海爭地，該還給自然的要還給自然。如果不肯，大自然反撲也還是要還給它，現在還給它就可以免去災害。每次災損都是以千億計算，如果當初及早還給大自然，民眾就不會損失這麼多，財產損失還可以補救，生命損失就非常悲慘。我感到非常遺憾「國土復育條例」2005年元月行政院會通過，送到立法院，朝小野大，國民黨立委杯葛很多次，以致於沒有辦法通過。如果通過，今天台灣遭受天然災害影響的範圍就不會這麼廣，也不會這麼嚴重。

5、 2003年SARS流行的那一段期間可以說是游內閣最嚴厲的考驗，面對這種全新、非傳統的國安威脅，再加上目前新流感的疫情，回顧過去的抗煞經驗，您認為有哪些地方應該可以做的更好，而哪些錯誤或疏失是絕對不應該再犯？

答：

有人說這是我擔任閣揆期間遇到最大的危機，但有一件事可以看出我們因應的情況，那就是從「世界衛生組織」（WHO）SARS感染區名單除名的速度。當時香港花了98天，新加坡78天，加拿大是60天，而台灣當時則花了46天。如果不是當時有一位患者從台北仁濟醫院跑到高雄長庚醫院，導致疫情擴大，我們應該20幾天就可以自感染區中除名了。台北市的疫情失控，中央只好全權負責，一肩扛下。當時我還找馬英九市長來院長官邸，在座的還有蘇益仁、劉世芳，跟馬市長講中央不會批評台北市，今天的會面也不會向媒體公開，請他把幾件我們要求的事情做好，大家同一陣線一起克服，中央沒有要把責任推給台北市政府。

當時第一時間和平醫院出狀況時，事先完全沒有預警，爆發的時間很意外，但是能克服的關鍵就是第一時間中央政府就介入，全力幫助台北市，以免疫情擴散。同時動員中央所有的相關部會全力協助，像是交通部就管各機場等，國防部營區、醫院，教育部學校，只要有任何相關、牽涉的地方，我就納入防疫動員的體系，也找來陳楷模、陳建仁組成專家會議，提供諮詢意見。

當時的「行政院SARS防治及紓困委員會」由我親自召集，之下設兩位副召集人，一個是SARS防疫總指揮，由李明亮前衛生署長擔任，另一個現在大家比較少提到，但其實也很重要就是產業紓困小組，主要是因應SARS疫情引發的各種經濟危機，政府要適時釋出利多，幫助一些受害最嚴重的產業，例如計程車由政府補貼油錢，幫助夜市商圈恢復商機，也對觀光及娛樂產業進行紓困等等，當時由林信義擔任副召集人全權負責。後來更找來陳建仁擔任衛生署長、蘇益仁疾管局長，號稱「雙仁」終於控制了疫情。

那時候的想法就是「寧過，勿不及」，全體動員、隨時因應。當時真的是採取「堅壁清野」的政策，有一位感染者跑到高雄，就把台南、高雄都劃為一級危險區域，全面圍堵，所有病患逐一清查。當時榮總體系全面動員，退輔會主委鄧祖琳也二話不說，幫了很大的忙。像當時N95口罩不足，我就問需要採購多少才夠，他們說要600萬份，我就找來公共工程委員會的郭瑤琪立刻採購1200萬份，只求做到準備萬全。

6、 H1N1新流感的疫情不斷升溫，但馬政府卻始終停留在衛生、防疫的層級，到目前為止都不曾就國安的高度來看待可能的威脅，也不認為有必要召開國安高層會議。就過去抗SARS的經驗，您如何看待而馬政府「危機處理」的能力？

答：

總統到底應該不應該啟動國安機制，或召開國安高層會議，關鍵在於執行單位有沒有做好。如果衛生署能做好，行政院就不用管；行政院能處理，總統就不用操心。但如果下級單位沒做好，上級機關當然就應該介入。就像SARS時台北市沒有辦法控制疫情，中央就要緊急介入。問題是現在的國民黨政府只想延續馬英九「不沾鍋」的邏輯，只想築起防火牆，不讓批評的烽火延燒到馬英九本人，而不是想解決問題。看林郁方在毒奶粉事件中辭職，後來安排接任榮總院長就可以看出，這就是所謂防火牆的策略，只求不向上發展影響高層，而不是由高層擔起責任。

過去阿扁總統召開國安高層會議，並不是說行政院沒有把事做好，而是反映阿扁總統的領導風格和他對自我的要求。總統與行政院長的角色不同，行政院長是要展現解決問題的能力，總統則是表達對事情的關心，提高事情受重視的程度，更有穩定人心的作用，讓大家知道最高領導人會負起責任，這是馬英九和阿扁在人格特質上很大不同的地方。

阿扁總統是典型的「做中學、學中做」，時時都在進步，所以他「做什麼、像什麼」，意思就是學習能力非常迅速，以總統的高度掌握所有訊息，然後做最好的判斷，是學習型領導、學習型組織。阿扁總統博聞強記的能力大家都很驚訝，也很佩服，真的是無話可說。

馬英九則是作秀型領袖，而非學習型，像是秀展的活動道具，所以你常看他說話抓不到重點，甚至時常說錯話。關鍵就在事先沒有做功課、看資料。不然以總統的高度，按理來說所有的資訊應當最完整，怎麼可能會什麼事不清楚，要看報紙才知道？以這次風災來說，那些颱風、氣象的動向每小時都有最新的資料進來，我擔任院長的時候就知道要不斷查看最新的資訊，隨時都會有變化。氣象局修正雨量很正常的事，不修正才需要擔心，馬英九怎麼可能不清楚災情有多嚴重？馬英九喜歡參加活動勝於主持會議，因為參加活動只要作秀，開會卻要思考、掌握資訊、總結裁示並且要負責任，這就是所謂的領導力。

馬英九寧可把時間拿去游泳、慢跑也不喜歡多開會，所以下面人的心態就是大家都在做官，沒有人真正在做決策。總統推給院長、院長推給部長、部長推給組長、科長，最後就是我們說的科員政治，政府不但沒有方向感，更沒有願景。這也是為什麼我當時為什麼要提出「挑戰2008：國發計畫」，就是要創造願景。同時，院長要求部會做簡報，部長就會要求部內的組長、科長去準備，並積極的想要瞭解院長的想法，這樣由上而下的去要求，整個行政體系才會學習、才能貫徹執政的理念，政府才有共同的願景。
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蓬萊小常識
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●「國安高層會議」：依據「國家安全會議組織法」第三條：「國家安全會議以總統為主席；總統因事不能出席時，由副總統代理之。」第四條：「國家安全會議之出席人員如下：一、副總統。二、行政院院長、副院長、內政部部長、外交部部長、國防部部長、財政部部長、經濟部部長、行政院大陸委員會主任委員、參謀總長。三、國家安全會議秘書長、國家安全局局長。總統得指定有關人員列席國家安全會議。」但是在實際運作上，因議題的性質並不需要所有法定人員都出席。總統為決定國家安全大政方針而召開並諮詢由部分法定人員出席的會議，稱之為「國安高層會議」。例如：2003年5月10日，陳水扁總統召開「因應SARS疫情國安高層會議」的與會者僅包括：呂副總統、行政院長游錫堃、中央研究院院長李遠哲、總統府秘書長邱義仁、行政院副院長林信義、國安會秘書長康寧祥、行政院秘書長劉世芳、國防部長湯曜明、外交部長簡又新、陸委會主任委員蔡英文、衛生署長涂醒哲、台大醫學院院長陳定信、中央研究院生醫所所長陳垣崇、國安會副秘書長張榮豐。