〈名家專欄〉論公務人員考績法改革 / 程明修

任何政治上的改革雖不會沒有任何代價，但任何政治上的改革絕不能不計任何代價。公務人員作為相對穩定的一種職業選項，其所可能造成的積習、沈澱流弊眾所皆知。對於公務人員獎優汰劣，也絕非今日首見之呼籲。但是考試院近期提出的公務人員考績法新制，雖高舉著改革的大旗，卻仍存有許多引人非議之質疑。
新制修正重點主要集中在「丙等」考績之上。根據現行法規定除丁等考績或一次記二大過專案考績外，並無其他剝奪公務員身分之規定。但依新制，丙等考績的效果共分：留原俸級，並輔改善；第二次降一級改敘，無級可降時，比照每級俸差減俸，並輔導改善；第三次應辦理資遣或依規定退休。而考列丙等之年度已逾十年者，則不計列丙等次數。換言之，十年內累計三次考績丙等者，即應辦理資遣或依規定退休。至於考列丙等之原因則有強制考列與裁量考列之分。前者例如基於「挑撥離間或誣控濫告」，「不聽指揮或破壞紀律」，有具體事證，經疏導無效者，或「故意洩露公務機密，情節重大，經查證屬實者」等「應」考列丙等之涉及紀律之原因。後者則指「工作績效經機關各單位主管評擬考績後，提經考績委員會考核，為機關全體受考人排序最末百分之三；或為主管機關依機關團體績效表現彈性調整之丙等人數比率範圍者」，「得」考列丙等而言。

新制最受人質疑者即為百分之三丙等考績比率之設。考績人數設定比率的作法並非現行制度中陌生的機制。目前有關甲等考績原則上不得超過百分之七十五人數上限的作法即屬之。姑且不論現行制度中這種透過人事行政主管機關私自設限的作法，是否符合法治國家之基本要求。這種比率設限影響所及頂多涉及甲等與乙等考績中當年度考績獎金之多寡而已（另尚有影響將來陞遷條件）。但是新制中丙等考績之比率所影響者，極有可能嚴重到涉及公務員身分之剝奪。但新制卻以一種劃定比率的方式，要求每一個機關必須每年考列全體受考人排序最末百分之三的公務人員為丙等。而這些人都有可能面臨公務人員身分被剝奪的風險。此非如同一次記二大過專案考績或丁等考績般，以具體的事證作為剝奪身分之理由，而是繫諸於公務人員在該機關中的考績排名。若非全國各機關的評量基礎畫一，公務人員素質分佈相同，如何能期待這種淘汰機制能作到考績新法中所稱「綜覈名實、公正公平，作準確客觀之考核」？

另外考試院也意識到新制可能被質疑為整肅異已的工具，因此在新法說帖中提出「未來銓敍部將協調公務人員保障暨培訓委員會同意受考人考績丙等得以復審方式提起救濟，並許受考人於保訓會審查會議與處分機關進行言詞辯論」（草案條文甚至強制「應經言詞辯論」）。但是我們如果計算現有適用保障法的公務人員數量，再乘以百分之三的比率計算出可能考列丙等的人數量，可能都已經超過目前保訓會全年的受理案件量。考績丙等之救濟案件若均強制進行言詞辯論，其負擔恐非救濟機關所能承受，更遑論救濟品質。再者，目前甲等考績比率上限的制度也時而被批評為主管排擠部屬的幫兇。但是被考列乙等之公務人員，又有多少的案件會在嗣後所提出的救濟中，平反其所可能蒙受的不白之冤呢？因為這已涉及到權力分力下各機關功能職掌的界限問題。

「改革」往往是一個最能獲得人民認同的口號，但是卻也可能隱藏著改革名義被扭區運用的危機與風險。如果考績設定比率之邏輯是理性可取的，那麼現制中乙等考績的結果應該就是一個公務人員額手稱戴的機制。倘若現制已經出現了許多的執行扭曲現象，何以還必須走設定比率的老路。難道實現公務人員獎優汰劣的崇高目標，主管機關僅有以比率取捨一途，別無他法？更別忘了，為了淘汰一個真正有必要淘汰的公務人員，新制度存在著可能必須踩過更多的（可能考績未必需要考列丙等之）公務人員權益，才有可能實現的疑慮或風險。