《名家專欄》信賴保護原則的雙重面目？ / 程明修

法治國家最重要的基本價值除了「依法行政」外，尚有一些民眾耳熟能詳的核心理念，諸如誠信原則與信賴保護原則等。其中信賴保護原則的價值在於限制國家機器的政治部門不得恣意地否定自己先前的作為或者以今日之明而責昨日之非。換言之，不得如威權時期的蠻橫作為，只因「朝令有過，夕改何妨」。法治國家之所以不能接受這種態度，主要是基於人民對於既有法律秩序的信賴應予以保護。假如容許行政機關有錯在先，但不顧人民因為相信國家機器之權威而作的財產或生活安排，可能已經形成一種安定的法律秩序，再容許行政機關高舉看似正義的大旗，形式上糾正錯誤，卻對於已生信賴之無辜人民造成更大的權利傷害。所以我們的法律規定中如行政程序法第117條與第122條以下的制度，即是要求行政機關在作成（特別是授予利益之）行政處分後（例如核發執照或發放補助金），即使原先之決定違法或者原先合法之決定已經不符合公益時，可以本於法定職權廢棄原先之決定。但是其前提則是必須先考量善意人民之信賴保護，妥善安排人民之信賴利益後始得為之。相反地，在撤銷違法授益處分之時，若是人民因為惡意（例如本身即有詐欺或脅迫情事，致行政機關誤而作成處分，或者因為故意或重大過失而不知處分違法等），則無保護其信賴之必要。

在最近輿論爭議極大的行政法院撤銷中科環評裁判，以及命中科管理局停止開發行為裁定後，行政機關（上自總統，下至內閣團隊）對外口徑一致地主張應該保護廠商之信賴，卻讓信賴保護原則有了詭異的另一面貌。

行政法院作為客觀中立之第三者依法裁判，應該審查判斷被爭執的行政決定是否加以撤銷的核心內容其實在於該決定本身是否具有違法性以及該違法決定是否侵害提起救濟者之權利。倘若如此，法院即應作成對於原告有利之裁判，撤銷該違法之行政處分。其裁判考量的因素與行政機關迥然不同。然而國家元首與行政團隊對於法院裁判的認知，無異是將行政法院行政機關化，要求法院在裁判撤銷違法行政處分與否時，應如行政機關一般，權衡有無人民之信賴保護問題。更不用說在本案中，廠商是否確實無辜到善意對於開發行為的違法性（特別是環評程序之違法）毫不知情，更屬可疑。

更嚴重的問題在於，行政部門在於裁判後對於法院「一切後果自行負責」的恫嚇，更到了匪夷所思的地步。行政部門這種心態，不只要求法院行政機關化，更像是意圖法院能夠政治部門化。否則依法獨立審判的行政法院除了法律之外，還要考量什麼政治結果？或者作成裁判後對什麼後果負責？行政部門對於自己肇因的違法原因可以一概不提，反而要行政法院對於行政部門自己的違法結果背書，只不過這次行政機關揭舉的是信賴保護原則的美麗口號，但犧牲的卻是法院的獨立性與對於政治的中立性。

信賴保護原則要保護人民對於法律秩序變動的期待與可預測性。換言之，不論是立法或行政行為的變動都可能是一種對於人民就既有法律秩序信賴的影響，因此在信賴保護之精神下，立法若有（純正或不純正）溯及既往亦不得恣意為之。為避免對於法律適用對象之信賴或者法律秩序期待的衝擊，給予合理的信賴補償或者法律設有過渡條款即屬必要的調整措施。以9月1日公布的「卸任總統副總統禮遇條例」為例，其中第4條第1項第2款將卸任總統、副總統之禮遇停止原因由原本「犯內亂、外患、貪污罪經判刑確定」刪除「貪污罪」部分，並增定第2項「卸任總統、副總統犯貪污罪經一審判決有罪者，供應安全護衛二人或三人，不適用第二條第一項、前條第一項禮遇規定；若經判決有罪確定，停止供應安全護衛。」本法立即適用的結果，卸任總統若因貪污罪一審判決有罪者，僅得供應安全護衛二人或三人，而不再有其他禮遇金或事務費等禮遇。立法者在此就必須提供一個正當化的理由說明，何以在這種典型的不純正溯及既往的例子中，全然無信賴保護之必要性而可以立即直接適用，無庸作任何過渡之規範。